Byggeforbudet i strandsonen – med «nye briller» på gammel praksis

Skjønt noen særlig debatt er det kanskje ikke, det må i dag kunne sies å være politisk konsensus om at strandsonen skal tas vare på for kommende generasjoner og at man derfor skal ha en streng forvaltning av denne. NRK-serien «Oppsynsmannen», som tar for seg naturinngrep i videre forstand, har skapt ny debatt. Det pekes finger mot kommunene, som påstås å ha gitt dispensasjoner i hopetall. Hvordan kunne det bli slik, spørres det, og er det kommunene som bør ha makten når det gjelder arealforvaltningen eller må makt overføres til Staten?

Dette skal ikke besvares her. Det kan imidlertid være nyttig å ha med seg noen nyanser når det gjelder strandsoneforvaltningen tilbake i tid og den regelverksutvikling som har vært i rundt 60 år med «byggeforbud» i hundremetersbeltet. Byggeforbudet har nemlig ikke hatt det samme anvendelsesområdet i alle disse årene; Det var langt færre tiltak og arealer som var omfattet av dette byggeforbudet på 1960-, 70- og 80-tallet. Den strengeste forvaltningen har vi fått etter at «ny» plan- og bygningslov trådte i kraft i juli 2010.

Anne Tellefsen, Avokat/partner i HBL Advokatfirma

Midlertidig strandplanlov ble vedtatt i 1965. Deretter kom Strand- og fjellplanleggingsloven med ikrafttreden 1. januar 1972 (strandplanloven). Disse lovene oppstilte et forbud mot «bygning, konstruksjon, anlegg eller innhegning», vesentlig endring av de samme tiltakene, samt et delingsforbud i 100-metersbeltet. Loven gjaldt for tiltak som var søknads- eller meldepliktige etter daværende bygningslov, og på dette tidspunktet var det færre tiltak enn i dag som krevde noen form for involvering av bygningsmyndighetene. Den nedre grense for meldeplikt (tiltak som ikke krevde skriftlig byggetillatelse fra kommunen, men at det ble innsendt en melding) var imidlertid uklar og ble nok praktisert ulikt.

Lovene gjaldt ikke i tettbygd strøk eller i områder som var regulert eller omfattet av strandplan og det var også unntak for brygger på bebygd eiendom. Den midlertidige strandplanloven som gjaldt fra 1965-1970 hadde også unntak for naust.

Det var altså ikke byggeforbud for brygger i denne perioden. Plattinger på mark var ikke omfattet av søknads- eller meldeplikt etter bygningsloven, og var således heller ikke omfattet av noe byggeforbud.

Der det var behov for dispensasjon var praktiseringen av dette langt lempeligere enn i dag. Det var på langt nær så strenge krav som skulle til for å gi dispensasjon. Staten, gjennom delegasjon til Fylkeskommunen, hadde dispensasjons- kompetansen frem til 1976 og søknad om unntak fra strandplanloven ble behandlet der. Dersom man ikke fikk dispensasjon kunne saken klages inn til Miljøverndepartementet. Etter en gjennomgang av arkiverte saker hos Fylkeskommunen har jeg brakt i erfaring at Miljøverndepartementet i flere saker har vært lempeligere enn Fylkeskommunen og at det er gitt flere dispensasjoner til tilbygg til fritidsboliger fra Miljøvern- departementet etter at tiltakshaver har klaget på Fylkeskommunens avslag.

Etter plan- og bygningsloven av 1985 ble byggeforbudet nedfelt i § 17-2. Også dette byggeforbudet hadde flere viktige unntak. Etter denne loven kom de mer bindende arealplanene, slik vi kjenner dem i dag. Byggeforbudet i § 17-2 gjaldt ikke i tettbygd strøk. Den gjaldt heller ikke i regulerte områder, i områder omfattet av strandplan eller i områder som kommunen i bindende arealplan hadde lagt ut til utbyggingsområder, f.eks. til boligformål eller til fritidsbebyggelse. I slike områder gjaldt det derfor ikke noe byggeforbud. I disse områdene var det altså villet politikk at utbyggingsinteressene skulle vektes sterkere enn strandsoneinteresser slik vi kjenner dem i dag.

Det var dessuten fremdeles unntak for adkomstbrygger på bebygd eiendom, slik at det å oppføre en adkomstbrygge på egen eiendom ikke var avhengig av noen dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen. Størrelse og utforming av bryggen var ikke avklart i loven og var avhengig av skjønn. Det gikk dog en grense mot felles bryggeanlegg, som ikke ble ansett som adkomstbrygge for bebygd eiendom.

Den nedre grensen for hva som ble omfattet av byggeforbudet knyttet seg også til søknads- eller meldepliktige tiltak etter datidens lovgivning. Denne nedre grensen var også på dette tidspunktet mer avhengig av bygningsfaglig skjønn i den enkelte kommune.

Først på 1990-tallet ble det uttrykt ønske om innstramming av bygging i strandsonen, særlig i Oslofjordområdet. Da utviklingen her ble ansett særlig uheldig, ble det utarbeidet Rikspolitiske retningslinjer for denne mest utsatte regionen i 1993. Det ble også manet om strengere praksis fra Miljøstatsrådene Fjellanger og Brende i de såkalte «strandsonebrevene» fra 1999 og 2002. Kommuneplanene fulgte opp med å avsette større arealer i strandsonen til LNF- formål (Landbruk-, Natur- og Friluftsformål), noe som sikret «dobbelt byggeforbud» i strandsonen for tiltak som ikke var i tråd med arealformålet. Dersom eiendommen din var omfattet av et slikt arealformål på 1990-tallet, vil altså etablering av adkomstbrygge ikke være omfattet av det nasjonale byggeforbudet, men det ville kunne være avhengig av dispensasjon fra arealformålet LNF.

Ved arealplan har kommunene altså kunnet styre utbyggingsinteresser mot natur- og friluftsinteresser etter lokalpolitiske vedtak. Disse vedtakene oppstår imidlertid ikke i et vakuum, regionale myndigheter som Fylkeskommunen og Statsforvalteren er høringsinstanser og har også mulighet til å komme med innsigelse til arealplanene, en mulighet som tidvis benyttes når det gjelder kommunenes foreslåtte strandsoneforvaltning. Da går arealplanen til megling, før endelig avgjørelse eventuelt treffes av det som i dag heter Kommunal- og distriktsdepartementet.

Dagens lov, plan- og bygningsloven av 2008 (i kraft 1. juli 2010) har et tiltaks- forbud i strandsonen i § 1-8 og den nedre grensen for hvilke tiltak som kan rammes av byggeforbudet er nærmest på et 0-punkt. Kommunene har etter denne loven også plikt til å fastsette en byggegrense i arealplan for å avklare hvor det kan bygges og hvor det er byggeforbud i 100-metersbeltet. Dette gjelder innenfor alle utbyggingsformål, slik at også arealforvaltningen til kommunen er underlagt strengere bestemmelser i dag enn tidligere.

Dispensasjonsbestemmelsen, jf. dagens plan- og bygningslov § 19-2, er også blitt langt strengere, med strengere vilkår for at dispensasjon kan gis. Under tidligere lover var dispensasjon avhengig av at det forelå «særlige grunner» og vurderingen av dette var underlagt lokalpolitisk skjønn, i dag er Staten ved Statsforvalterens miljøvernavdeling i all hovedsak premissleverandør for om dispensasjon kan gis.

Når vi snakker om et byggeforbud i strandsonen i et 60-års perspektiv, må det konstateres at tidligere byggeforbud og dagens tiltaksforbud er to litt ulike størrelser. Den skjerpende lovgivningen og forvaltningen av strandsonen har lett for å overskygge hvordan vi tolker og vurderer tidligere tillatelser, dispensasjoner og forvaltning. Dette kan det være grunn til å være oppmerksom på, for å sørge for at debatten er nyansert. Derfor er det et poeng å understreke faren for at vi har «nye briller» på gammel praksis. Dette gir etter min erfaring urimelige utslag i kommunenes ulovlighetsoppfølging av tiltak etablert langt tilbake i tid. Det som er «i strid med plan- og bygningsloven» i dag, og kan følges opp med f.eks. pålegg om retting, var ikke nødvendigvis i strid med loven på 1970 eller 1980-tallet. Her skjer det spennende ting i rettssalene flere steder i Norge om dagen, så får vi se om dommerne der ute tar av seg 2024-brillene når de skal ta stilling til rettshistorien og tolkning av tidligere tiders bestemmelser og praksis.